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新版电信业务分类目录3月1日施行,背后有何玄机?

2016年02月25日来源: 中广互联独家 作者: 林起劲曾会明

  2015年12月28日,工信部在官方网站公布了调整后的《电信业务分类目录(2015年版)》。该目录将从2016年3月1日也就是下周二开始施行,代替13年前的2003版电信业务目录

  笔者提醒业界注意,新版电信业务目录的发布是一个大事件!不仅是电信业者、广电业者,凡是与互联网基础设施有关,或者需要通过互联网做生意的企业(在互联网+之下,遍布各行各业),都必须认真研读!理由不必多说,在中国,政策决定了太多的资源配置,你能做的,都是在已经划定的框架内折腾,你懂的。

  那么,新版的目录究竟有哪些新的变化,将对电信、互联网、三网融合乃至整个国家的信息化格局产生怎样的影响,笔者试图对这一值得业界高度关注的问题先做一抛砖引玉的粗浅解读。

  是《电信业务分类目录》,还是《电信与互联网业务分类目录》?

     《电信业务分类目录》非常重要,为什么这么讲呢,先看看其出台的历史背景。2000年,《中华人民共和国电信条例》(国务院291号令)出台的同时,电信业务目录作为该条例的附件一同出台。而当时的情况是,为了破除电信市场的垄断格局,中国电信刚刚完成邮电分家以及97、98的拆分重组。中国电信产业刚刚被分拆为中国电信、中国移动、中国卫通以及经营寻呼业务的独立企业,与新成立的中国联通一同在电信市场竞争。也就是说,电信条例及电信业务目录是电信市场的最重要的法律法规,是确保电信市场竞争秩序的基本保障。2003年,当时的信产部对电信业务做了第一次修订。

  2010年,国家推出三网融合政策。工信部推动电信立法,电信法草案上报国务院,但迟迟未能获得人大的通过。在这样的情况下,退而求其次先进行电信业务分类目录的修订。工信部在2013年公开了新电信业务目录的征求意见版,其内容与目前的最新版本基本一致(主要差别之处在于:第一,发布版没有取消“无线寻呼业务”;第二,发布版没有将“互联网资源协作服务业务”独立出来与IDC、CDN并列)。

  从2000年电信条例出台,到2015年底新版电信业务分类目录的发布,这期间整个信息产业经历了巨大的变化。特别是近五年多来,三网融合政策、OTT业务浪潮、“宽带中国”战略、媒体融合浪潮尤其是“互联网+”行动计划,其带来的变化就是:互联网技术、应用及商业模式的快速发展,打破了原来非常清晰的行业边界,各行各业有了越来越多的交叉与融合。电信业务分类目录的修订,就是在这样的形势下出台的。

  在此前的分类目录中,已经将互联网数据传送、互联网接入等业务纳入其中,在新版的目录中,进一步将CDN、云计算等互联网相关业务纳入其中。可以这么说,新版的目录,就是在互联网业务显得越来越重要之际,把电信业务管理之手进一步向互联网延伸。

  这绝非因立场而信口开河。在2013年的征求意见稿中,工信部创造性地发明了“互联网资源协作服务业务”,根据其定义,基本上是希望将“云计算”纳入电信业务管理范围,这次最终发布版野心有所收敛,没有将这一业务单列,但也是放在了IDC业务之下,并补充说明“互联网数据中心业务也包括互联网资源协作服务业务”。关于这一点,本文在后面还会提到,并对“电信”和“通信”从概念差异做进一步的解析。

  也就是说,电信业务分类目录的修订,其本质是完成圈地的目标,先解决“哪些归我管”的问题,然后才是“具体怎么管”的问题。现在的《电信业务分类目录》,若改称为《电信及互联网业务分类目录》可能也不算过分。所以,新版目录的发布如此之低调,我们也就很好理解了。

  业界曾经有一句话,叫三流企业卖产品,二流企业做品牌,一流企业做标准,笔者觉得应该加一句,超一流企业定政策。

  新电信业务目录解读

  2015年12月28日,工信部在发布新目录的同时,相关负责人就此进行了解读,以下是部分解读内容原文以及中广互联对此的再解读。

  A、《目录》修订的主要内容有哪些?

  我国电信业务分为基础电信业务和增值电信业务两类,此次《目录》修订仍维持基本分类框架不变。基础电信业务仍分为第一类基础电信业务和第二类基础电信业务。为更好的适应业务和市场发展需要,将原第一类增值电信业务和第二类增值电信业务所含业务子类重新调整、合并,确定第一类增值电信业务为基于设施和资源类的业务,第二类增值电信业务为基于公共应用平台类的业务。同时明确了内容分发网络业务、编码和规程转换业务,并对互联网数据中心业务、呼叫中心和信息服务业务 进行细化。

  中广互联点评:在数字社会不断演进的背景下,整个数字信息产业体系的分工体系趋于细分,原有的垂直一体化架构趋于分解,新的价值链条不断延伸。笔者认为,对于所谓“增值电信业务”的划分,各个增值业务之间的关系及责、权、利的界定,将带来越来越多的问题;这些增值业务管理细则是工信部目前及未来相当长时间的重要挑战;甚至,这一挑战已经超出工信部所能承担的范畴!

  B、适度开放电信市场及“宽带中国”战略与三网融合背景下引入民营资本的相关变更

  关于移动通信转售业务,新版目录明确界定:“通过转售方式提供的蜂窝移动通信业务比照增值电信业务管理”,为未来具备条件的企业申领相关业务经营许可奠定了基础。

  关于宽带接入网业务,新版目录调整设立“网络接入设施服务业务”,并在该类别下新增“有线接入设施服务业务”子类,为未来具备条件的企业申领相关业务经营许可奠定了基础。

  按照新版目录相关文字描述,相关业务若按照增值电信业务进行管理,则具备更高的的开放程度。

  中广互联点评:按照新版目录规定,通过转售方式提供的蜂窝移动通信业务、固定网国内数据传送业务和用户驻地网业务都比照增值电信业务管理;这将推动电信市场特别是驻地网宽带业务的开放程度。

  在A25“网络接入设施服务业务”类别下新增“有线接入设施服务业务”子类,民营宽带公司拿的就是这个牌照。

  不久前,广电国网公司拿到了七张电信业务牌照。笔者在《国网从牌照到牌局》一文总结内人士广电爆料在《广电国网拿到七张电信业务牌照 然并卵!》文章描述的观点:公众宽带接入服务存在复杂的牌照条件,即使国网拿到了2003版电信业务目录的ISP(“因特网接入服务业务”)牌照,但缺少“数据业务通信业务”(包括“因特网数据传送业务”、“固定网国内数据传送业务”和“无线数据传送业务”)牌照及“国内通信设施服务业务”牌照,离公众宽带接入服务业务还有若干光年距离。

  笔者估计:2015版的“有线接入设施服务业务”牌照或许等同于2003版的“国内通信设施服务业务”牌照。按照笔者良好的期望,在国网公司果收购了拥有全国性骨干网资源的中国有线的股份之后,或许能获得“因特网数据传送业务”牌照,加上或许能获得的“有线接入设施服务业务”,这组牌或许能够出手了。

  在这方面,新版目录根据业务经营者可以组建的网络范围将互联网数据传送业务细分为3类,即“互联网国际数据传送业务”、“互联网国内数据传送业务”、“互联网本地数据传送业务”。在下一阶段中,国网公司和各省有线网络公司能够从工信部获得什么类型的互联网数据传送业务牌照,也是一个值得注意的事。

  C、关键问题:关于CDN、IDC、云计算

  当前,基于互联网提供的多媒体视频业务以及互联网电视服务需求增长迅速。其中,内容分发网络(CDN)作为一种新型网络传输结构,通过整合内容资源,优化网络性能,大大提高互联网传输视频等内容与应用服务的效率。为适应此类技术和市场发展的新形势,满足市场多样化的需求,在《目录》中单列出“内容分发网络业务”类别。

  中广互联点评:相对于2003版,新版目录在推动电信市场适度开放推出上述修改的之外,最重大的变化则就是针对CDN、IDC及云计算服务领域的调整。笔者认为:CDN网络的实质是联系物理网络和互联网业务之间的网络过渡,它的出现体现了数字信息产业重构和价值链延伸的趋势。特别是对于在线视频服务以及关键移动互联业务,CDN网络的重要性已经是路人皆知。没有了CDN支持的大型互联网公司,其内容和产品应用根本无法落地对接最终用户。宽带出口费用在视频网站总成本中位居第二位;而CDN是控制该成本的关键。事实上,大部分互联网巨头在自己的关键业务(如视频网站在高清业务上)上都选择自建CDN。未来,广电有线运营商也很可能需要建立CDN网络。但工信部将CDN列入电信业务目录之后,对于CDN的准入资质、业务细分方式及管理举措,将直接影响到视频网站、大型互联网公司及有线运营商未来的运营。

  笔者更为关注的是对于云计算的相关规定。懂点技术的地球人都知道:云计算是未来数字世界各类的基础平台,未来的世界是各家云平台、各类云平台支撑下的数字世界。在2013年征求意见版目录中,在第一类增值电信业务将“互联网资源协作业务”独立列出来。该版本如此描述:“互联网资源协作业务是指利用架设在数据中心之上的设备和资源,通过互联网或其他网络以随时获取、按需使用、随时扩展、协作共享等方式,为用户提供的包括但不限于数据存储、互联网应用开发环境、互联网应用部署和运行管理等服务。”显然,这一“互联网资源协作业务”就是云计算服务。

  新版目录将CDN、云计算列入其中的规定,实在是“司马昭之心,路人皆知”。体现了工信部关于小范围从物理网络进一步向互联网延伸的圈地目标。事实上,除了云计算,当时电信业界还在讨论将物联网、IM(如微信)等等业务,都单独作为业务类别纳入电信业务目录范围之中(笔者听说此消息当时脸都黑了)。还好,还是有些电信专家脸皮没那么厚,提出云计算也不好全部纳入,还要区分Iaas、Paas、Saas。在最新公布和即将实施的2015版业务目录,“互联网资源协作业务”并未在增值电信业务中单独列出,而是归在互联网数据中心业务也就是IDC之下(“互联网数据中心业务也包括互联网资源协作服务业务”),这样处理显得没那么扎眼(笔者腹黑一把,这也是心虚吧)。对此问题,笔者还特地与行业人士进行了沟通,笔者了解到:在网络信息安全监管形势下,工信部对于IDC业务的重视程度特别是IDC的安全保障要求逐渐提高,这是将“互联网资源协作业务”归在IDC业务下面的重要原因。基于上述信息,笔者认为:工信部没有将像2013版征求意见版那样将云计算上升为独立业务,是为了满足下一阶段网络信息安全管理的要求;而一些核心的管理举措很可能是通过IDC这一基础设施加以推广。

  笔者提示各路业内玩家:未来工信部对CDN、IDC业务的准入、业务进一步分类、分类管理细则等监管举措将非常值得关注。

  D、从IDC、CDN、互联网资源协作服务的业务属性谈“电信”定义问题

  《中华人民共和国电信条例》明确规定电信活动是指“利用有线、无线的电磁系统或者光电系统,传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信息的活动”。这一定义也符合国际电联对电信业务的定义,得到国际公认。IDC业务、CDN业务等相关业务符合我国电信活动的定义并且是互联网信息服务的重要平台,对互联网上各种业务的服务质量、用户权益保护、互联互通、网络信息安全等具有关键作用。

  中广互联点评:上述说法非常不准确,中国电信条例与国际电联对电信的定义有重大差异!国际上“通信”和“电信”是两个概念,而中国却混为一谈。各国的法律定义中,通信(communications)是个大概念,包括固定电话、移动电话、有线电视、地面电视、互联网以及卫星电视等。而电信(telecommunications)是个小概念,只包括固定电话和移动电话。按照上述电信条例的定义,就传送语音而言是无法区分电话和广播的,“电话”即等于“广播”;就传送图像而言是无法区分可视电话和电视的,“可视电话”即等于“电视”。这一定义有无穷扩大电信定义之嫌。国际电信联盟对电信的定义,原文为:

  “Telecommunication: Any transmission, emission or reception of signs, signals, writing, images and sounds or intelligence of any nature by wire, radio, optical or other electromagnetic systems.”

  我国的电信条例比照国际电联定义,将“writing”译作“文字”,将intelligence译作“信息”,都是存在重大的边界问题!总之,“细节是魔鬼”,我国混用“电信”和“通信”两个概念可能会带来麻烦:根据WTO协议,中国的电信传输和服务必须向外资开放;外国只开放电信服务,而中国却有可能因为概念的混淆而开放更大概念的通信服务。

  D、关于信息服务业务的调整

  增值电信业务中“信息服务业务”是发展最为活跃的领域,也是市场管理中的重点。当前,该业务以网络技术划分业务子类的方式已不适应市场发展的实际需要。因此本次调整以业务的具体形态为基础,按照信息服务的组织、传递等技术特征,将信息服务业务细分为信息发布平台和递送服务、信息搜索查询服务、信息社区服务、 信息即时交互服务、信息保护和处理服务等5个业务形态,以更有针对性的推动业务创新,明确业务发展方向。

  根据笔者从行业人士的了解,传统的电信业务目录更多是在封闭网络架构下,按照网络和终端进行业务细分,而工信部新版业务目录的一个逻辑思维是按照功能进行分类。

  中广互联点评:传统的电信业务目录更多是在封闭网络架构下,按照网络和终端进行业务细分,而工信部新版业务目录的一个逻辑思维是按照功能进行分类。这一逻辑思维不仅是工信部面临的,也是广电总局所面临的。因为,双方都同样面对互联网OTT业态的挑战!

  小结与期望

  出于监管形势的复杂性,新的电信业务目录在公布之后,还存在复杂的过渡实施问题。据笔者所知,工信部对于新目录的实施细则仍旧在细化讨论阶段;当然,这些实施细则并不会对外公布。

  对于广电来说,新版目录进一步对互联网资源进行了框定,国网公司再要拿的其他核心牌照,以及广电今后要玩宽带和数据业务,也都只能在这个框架之下跳舞。这是不得不面对的事情,相关的实施细则,广电行业及互联网行业必须要有明白人能看清楚,并能代表行业去说话。

  另外,这个目录应该给广电一个巨大的启示,就是广电总局必须代表行业去争取政策,同时自己也要有相关的立法及政策。广电曾经在制定NGB规划的时候,考虑出一个广电的业务目录。非常可惜,这个广电业务目录至今都没有出台。恶果就是:三网融合政策要求双向进入,电信行业手里有目录,能说你能进什么,不能进什么,广电行业没有业务目录,要开放就完全开放了,裸体示人,裸奔。比如这几天纷争又起的700Mhz事情,人家搬出频谱专家来,说当年国家给你广电这个频段是用来做广播业务的,你广电没有与时俱进地在法律层面规定哪些是广电业务,规定广电业务随着网络、技术、终端及传播方式的变化,必须要双向,必须要有数据网络的配合,并界定这个也是广电业务,没有法规条文,就靠一张嘴来说,甚至都不说,自找的。

  对于CDN企业,对CDN与互联网基础设施与平台有着高度依赖的OTT及其他做互联网+的企业的影响,加几句分析。

  在国家大力推进“互联网+”行动计划的大形势下,互联网资源日益成为像空气对于人一样重要的公共资源,成为一个社会基础服务。因此,对于互联网相关核心资源的管控,不应走向垄断而应该更加开放。希望这个目录不是单纯考虑三大电信运营商的利益,工信部作为目录的管理执行部门,一定要一碗水端平,才不至于让这个目录成为国家推进互联网+的绊脚石。

  三网融合政策的失败(这一点已经在业内达成共识,此处不再展开),以及“宽带中国”战略和“互联网+”行动计划的全面推行也带来另外一方面思考:互联网数字应用涉及的范畴已经超越工信部的管理范畴;互联网在被寄予越来越多期望的同时,其所应承担的社会责任及基础规则也越来越重要。尤其是互联网等新型电子通信网络承载的内容,在内容健康度、安全和隐私保护等方面也非常需要有效的监管。这些新的问题,迫切需要跨行业的融合监管体系。但如何推动跨行业的监管体系,而不是某个行业部门无限扩大,或者多个行业部门互相推诿,这其中存在众多挑战!这方面,美国FCC、英国OFCOM都是典型的基于三网融合的监管机构。笔者非常期望未来的监管体系能够在某种程度上依循这一发展方向!

【责任编辑: 温靖 】

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